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今年3月,国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》(以下简称《重点任务》)。
其中,关于优化行政区划设置提到重要的一点是,慎重从严把握撤县(市)改区,严控省会城市规模扩张,确需调整的要严格程序、充分论证。
同时,在2022年政府工作报告中也指出,提升新型城镇化质量,严控撤县建市设区。
这是继2021年国家发改委明确表示“慎重撤县设区”之后,对于撤县设区把控的再度升级,且措辞从“慎重”提高到“严控”,收紧之意相当清晰。
今日国家最新发布的文件更是强调了县城的重要性,并出台了相关意见。
近年来陕西不少县(市)都曾提出或加快推进撤县设区,如今政策严控之下,陕西这些县(市)的行政区划调整计划,其实也在发生转变......
XI'AN 陕西“撤县设区”最新进展
陕西最近一次成功实现行政区划调整的是,2021年国务院批复同意撤销安康市旬阳县,设立县级旬阳市。同年,宝鸡凤翔县实现了撤县设区。
凤翔行政区划的调整,彼时更是被看作打破了陕西“撤县设区”的僵局,这是自2017年汉中市南郑县更名为南郑区后,时隔三年的再度批复。
而在此之前,陕西通过行政区划调整的县(市)还相对顺利,2014年起,陕西以每年1~2个速度,通过高陵、户县、南郑县等撤县设区批复。
这些区域均因为撤县设区,为区域发展开辟了更为广阔的发展空间,众多利好中,陕西没有停下上报“撤县设区”的脚步,即使是在陕西没有新增“撤县设区”批复通过的三年时间里,陕西提出要“撤县设区”的县(市)仍旧能拉出很长的排队名单。
如:西安蓝田县、周至县;咸阳市礼泉县、三原县(撤县设市)、兴平市(撤市设区);渭南市蒲城县等。
这些县(市)当下推进行政区划调整的最新进展又如何呢?
蓝田县民政局在地方领导留言板回复市民提问时提到:经县民政局核查,目前,我县撤县设区条件并不成熟。对于撤县设区工作暂无具体安排。
周至县撤县设区据可查资料,停留在2020年“我们将积极争取市委、市政府对我县撤县设区工作的大力支持。”
去年初一口气提出三市县行政区划调整的咸阳,“十四五”规划中也有提到加快推进三原撤县设市、兴平撤市设区、礼泉撤县设区,有效发挥中心城镇辐射带动功能。
兴平市撤市设区最新进展是,3月24日在回复市民提问时提到,相关资料已提交上级部门,各项工作正在有序进行中。而在兴平市2022年政府工作报告中,并未提到撤市设区相关内容。
三原县撤县设市的最新进展,是2021年7月1日省民政厅在《对省十三届人大五次会议第619号建议的复函》中,2020年5月咸阳市政府向省民政厅重新报送三原县撤县设市相关材料。
礼泉县撤县设区公开进展停留在去年10月21日咸阳市八届人大常委会第九十八次主任会议讨论通过了关于《咸阳市人民政府关于提请审议撤销礼泉县设立醴泉区事项的议案》的审查报告及相关决定(草案)。
而渭南蒲城县,自去年7月20日在召开撤县设区工作协调推进会,宣读了《撤销蒲城县设立蒲城区实施方案》,10月15日,渭南市委回复称截至目前,蒲城县撤县设区已基本完成初级阶段工作,已将相关资料分别报送渭南市民政局、省民政厅,待上级部门完成研判,再根据研判结果安排下一阶段具体工作,之后未见有公开新的进展。
其实能够看到,各县(市)的撤县设区工作进度,相对是比较缓慢的,甚至如蓝田县已经取消撤县设区的安排。
当然一方面,行政区划调整是一件十分重要且需要严格审查的工作,批复需要足够的筹备和等待时间,不能操之过急。更深层次的原因,还是国家对于撤县设区政策的收紧。
XI'AN 撤县设区政策收紧
所谓撤县设区,其初衷是为了推动我国的城镇化发展,让一些有实力、有潜力的大城市放开手脚,通过扩容而做大做强。
图片来源:今朝长安
从公开数据可以看到,截至2021年末,我国常住人口城镇化率达到64.72%,这是改革开放40多年来,我国城镇化率从17.9%一路跃升而来的。
这一飞跃背后撤县建市设区发挥了重要作用,撤县设区(市)使城市可以在更大的范围内调配资源,可以在城市规划、产业布局、基础设施等方面发挥规模效应,有利于效率提升,为我国工业发展、基础设施建设奠定了基础。
而在第一轮轰轰烈烈的撤县设区(市)中,不乏一些戴上了“区”的帽子、农村人口仍然占比较大的县,假性城市化十分突出。为此,1997年,国务院叫停了撤县建市设区。
再次的政策松动,直到2014年才真正出现。
2014年出台《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,在设市方面提出要完善设市标准,具备行政区划调整条件的县可有序改市;在改区方面提出要制定城市市辖区设置标准,优化市辖区规模和结构。
2014-2021年全国共有112个县(市)被调整为市辖区,其中2014-2016年分别有20、26、30个。
来源:凤翔微报
与之相呼应的是,目前北上广深四大一线城市,以及武汉、南京、天津、佛山、东莞等新一线城市已全域城区化。
对于城市发展而言,撤县建市设区能够短时间内帮助城市扩大辖区面积和人口规模,一定程度上给社会经济发展、基础设施建设、人力资源配置等方面带来助益,简单来说就是一个城市做大做强最简单直接的方法。
甚至很多省会城市在实施强省会战略的过程中,简单的以外延式扩张来扩大城市发展空间,并没有起到带动城乡一体化、人口城镇化和村民市民化,而且导致很多城乡结合部的治理难题,导致很多城市在扩张后仅有规模体量,缺乏发展质量的重要表现。
例如,因城市体量和辐射能力、管理水平的不足,导致对远郊撤县设区的区域发展无暇顾及,人口聚集、基础设施建设的覆盖均十分有限。同时,很多县作为传统农业县,产业优势并不明显,与区(市)的产业结构差异较大,容易被边缘化。
来源:鄠邑宣传
城市一味“摊大饼”式的扩张,也非常容易引发行政区划混乱、治理难度加大的问题。尤其是在新冠肺炎疫情的考验下,暴露出部分超大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题,在疫情压力之下更可能被动。
这也是国家如今多次反复提出超大城市要推动“瘦身健体”的原因所在。
例如,在过往粗放式扩张路上,通过合并、代管等方式将城市规模不断扩大的成都。如今,在去年中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中点名,推动超大特大城市中心城区瘦身健体。推动重庆和成都中心城区功能升级,合理控制规模。
而此前发布的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》也提出,强化城镇开发边界管控,防止城市“摊大饼”式无序扩张,推动沿黄特大城市瘦身健体、减量增效。
当然,在撤县设区的浪潮中,也不排除有些地方的跟风想法。但有一项数据我们不得不注意,2020年至2021年,我国城镇化率的增长不足一个百分点。
诸多问题的暴露也让撤县设区把控再度收紧,从2021年的“慎重”提高到2022年的“严控”,收紧之意相当清晰。
与此同时,近日中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,提到:
要顺应县城人口流动变化趋势,立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位,选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展,防止人口流失县城盲目建设。
以县域为基本单元推进城乡融合发展,发挥县城连接城市、服务乡村作用,增强对乡村的辐射带动能力,促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖,强化县城与邻近城市发展的衔接配合。
……
这也就意味着以城市面积扩张为核心特征的粗放型城镇化时代结束,城市发展将更符合高质量发展的要求。
图片来源:兴平市政府网站
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有业内人士分析认为,撤县设区的严控并不意味着撤县改区的闸门会彻底关死。
对于一些大城市,特别是省会城市通过这一途径扩张的目标恐怕较难实现了,而对于一些城镇化率比较低、管辖范围偏小、人口集聚不足或经济总量不大的城市来说,可以推进一些城镇化水平较高的县改为区。
中国社会科学院西部发展研究中心副主任、秘书长陈耀曾在采访中提到,从严还是要根据城市实际情况,一些中西部省会城市还有很多县,城镇化率不高,农村地区占比还比较大,中心城区面积比较小。作为省会城市有对全省的引领带动作用,因此还是可以适当采取撤县设区的办法。
反映到陕西的实际情况,咸阳、渭南等城市依旧有实现撤县设区的机会,同处西安都市圈的它们,也将在西安的带动下,实现更好的发展。
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