物业和主管单位不支持成立业委会的根本原因在这里（转帖）

　将物业管理纳入社会治理（一）

　　一、现有的城市管理体制已经不适应物业管理的发展需要

　　早期的物业管理基本由单位与政府负责。伴随住房商品化，商品房小区的物业管理开始走向市场。随着物权法出台，业主们开始依法行使对小区的共同管理权。于是，物业管理从政府主导的单一主体格局，发展到今天，已经是由政府、市场与社会共同参与的多元主体格局。主体多元化产生了对政府、社会与市场共同“治理”小区而非政府或企业单边“管理”小区的需要。然而当前的“两级政府三级管理”的城市管理体制，强调“管理”而忽略“治理”，强调“市场”而忽略“社会”。因此在其基础上产生的“行业管理”，以及后来提出的“属地管理”，都无法满足物业管理自身发展的需要，都无法解决各个社区普遍存在的物业管理问题。这就是全国范围内物业管理出现大量冲突的城市管理体制根源。

　　1996年3月27日上海市召开“城区工作会议”并下发《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》，开始着手建立“两级政府三级管理”体制并引起全国的仿效。两级政府三级管理的核心思路是管理权力下放。通过向下创设新的行政层级，向下转移行政权力，调动基层积极性来发展经济。比如1个市长下放权力给10个区长，每个区长再下放权力给10个街道。如果1个人可以完成1个亿的项目，那么在三级管理后，就有110人可以完成110亿的项目。在土地经济的早期阶段，这种划小土地片区、权力层层下放的方式，对促进经济高速增长有积极作用。但是，在土地经济发展达到足够规模，大量的土地已经转移到私人手中之后，公权力如果不适当收回，公权人数量越多，公权人滥用权力造成与私权人之间的冲突就越多。比如社区，在两级政府三级管理的管控体制下，街道乡镇与条条部门的行政权力通过物业企业与居委会下沉至小区，业主们要接受物业企业与居委会的管理。然而，物权法赋予了业主们通过共同表决来共同管理的自主权，无须政府额外行政许可，更无须物业企业与居委会批准。相反，物业企业作为受聘服务人，反倒受业主们约束，甚至由于服务不佳而被撤换。即便街道乡镇做出的决定，如果违反相关法律，侵犯业主权益，业主们也往往经由行政复议、诉讼而撤销之。于是，业主们的治理权利与街道乡镇的管理权力，不断在具体事务上出现冲突。

　　不仅如此，透过物业企业、透过小区可以预见，这种完全建立在管控思想上的城市管理体制，由于社会无法参与其中，更大更多的弊端还将不断暴露出来。举一个例子，北京丰台区一台供暖锅炉爆炸，八个小区冬天里停止了供暖。业主们维权发现，他们缴费购买的供暖服务，并非想象中由可靠的市政机构所提供，其实是由一家小型私人机构提供。这种经营模式早已在各地大量采用，叫做公共服务外包。但是这种外包，既然属于公共服务类型的，既然涉及千家万户，却没有任何渠道向社会开放监督，甚至连相关受益人都毫不知情。这种由政府与市场共同主导的公共服务私有化，由于撇开了社会的参与，其最主要的弊端是由于企业与业主的沟通中断，极易导致业主与企业陷入互害困境。在改进服务的要求得不到满足、监督服务的路径均被堵上的情况下，居民们认定企业公信不足，以不缴费来对抗。而企业在供暖费收缴不足的情况下，宁可降低服务或向政府索要补贴，也不愿意改进与业主的沟通，更不愿意接受社会监督以提高公信。于是，双方陷入不缴费与降低服务的恶性循环之中。大量财政补贴都为此浪费。更重要的是，一旦企业向政府索要的补贴不足，设备维护维修投入就会下降，运营安全就无法得到保障。这种由政府主导，仅仅由政府与市场共同商议的公共服务私有化，由于失去了社会参与带来的沟通与监督，服务普遍下降，最终政府买单。公信的建立，不是只由“政府管理”就能实现的。政府管理越独大越自负，越把自己做为“公信”的最佳背书人，越来越多的包袱就会交给政府。事实上，公信树立的实质是公约的建立与维护。他需要多方参与，通过信息的充分分享，共同建立起各方共识的开放透明的“证据体系”。有了证据体系，公信才得以形成。“两级政府三级管理”的城市管理体制，强调了政府管理、强调了市场经济，忽视了治理、忽视了社会，因此基于多元参与才会形成的“公信”就难以成长。公信不足，政府的管理、市场经济的发展，亦难以继续前行。

　　不只是供暖，物业管理作为一个综合服务体系，其内部包含大量的具有公共服务性质或准公共服务性质的专业项目。每个专业项目都由不同的行政机关加以管理，比如住建、房管、人防、消防、安监、交通、市政、通讯、街道、公安、气象等等。因此，我们从小区出发，透过物业管理，可以发现更大的城市管理的困境。这些条条行政部门通过部门立法制定了大量的法律法规，并通过各种资质管理、资产代管与行政执法等手段有力地单边地管控了这些行业领域的核心资源。在管控思维下，这些领域的社会组织发育弱小甚至尚无踪影，根本谈不上对条条部门的监督。结果政商关系密切，腐败严重。由于行业经营权操纵在政府手中，企业宁可损害消费者利益也不会减少官员利益。这种行政管控缺乏公正与创新，越来越被看做“规模不经济”、“道德非楷模”的代名词，规模越大就越发没有给大众带来安全感与幸福感。

　　于是，人们心中被压抑许久的社会治理激情，通过物权法透过小区治理而释放出来，极大地冲击了乃至冲破了原有的官商利益关系。越来越多小区业委会开始主张将各种资产、资金、资料、资源从物业企业、开发商乃至各个行政部门手中拿回来。越来越多业主居民开始认识到，问题根源不在物业企业，而是源自各个行政部门单边管控下的各种公共事务与准公共事务的不透明。于是大量的变革呼声从围绕物业管理的各个行业都冒了出来，不论是人防车库的政府外包信托化，还是供暖行业补贴与管理的公开，还是自来水外包经营的公开，还是其他更多……更多业主居民要求这些行政部门的单边行业管理都必须转变为社会、市场与政府多元参与的共同治理。没有建立在“社会治理”这一牢固地基上的“两级政府三级管理”的城市管理体制已经走到了摇摇欲坠的尽头。

　　针对城市治理体制，重庆市南岸区做了探索。区政府推行的“三事分流”获得了民政部社会治理创新奖。在社区范围，通过三事分流，社会组织与政府共同协商，区分政府、社会与市场的各自责任，将街道向社区的权力传递在纵深方向上进行了限制。这种限制、这种收权，是在社会参与下的共同“治理”的成果。更进一步的尝试，还可以在两个方向进一步拓展与提升。一个是将三事分流从社区范围扩展到街道范围。通过与更多社会组织交流，将街道的市场职责进一步缩减，修复社会公平的职责进一步加大。其次，要将“三事分流”实践，从事务分类进一步提升到共同公约。当下“三事分流”的前提，是一个拥有“治理”情怀的政府。他不僵化，可以与社会对话；他具有弹性边界，可以与大家协商各自的责任边界。但是要使得这种政府状态持续，而不是人亡政息，就需要把治理原则落实到各个社区的“基础法”里，落实到每个人的生活里。在每一个小区、每一个社区里，都播种下政府、社会、市场联动治理的“公约”种子。只有当社会得以发展，只有将物业管理纳入社会治理，现在看到的各种问题才可以得到有效解决。

　　

将物业管理纳入社会治理（二）

　　一、社会治理改善供需关系

　　社会治理重构政府公信，阻断了不法官员寻租经由物业企业向市场转移的通道，降低了业主居民购买物业管理服务的成本，改善了供需关系。

　　在仅仅具有政府与市场两部门情况下，因为市场受到各种行政监管，市场对政府的监督力度很小。尽管企业对政府寻租也非常不满，但是从自身牟利角度出发，企业宁可选择向消费者转嫁成本也不选择得罪政府而影响今后的市场准入许可。结果企业成为权力寻租向大众转移的通道，甚至有的企业乃至整个行业都借转嫁寻租之机牟取暴利。潜规则不再是个别现象，而是行业盟约；道德缺失不再是个别行为，而是整个行业的理所应当。

　　更进一步，既然政府可以利用权力经由市场获利，那么“敏锐”、敢于冒险的商人，就把权力当做了可以买卖的商品，开始了对权力的谋取。权力与市场合谋，政商利益集团出现，权力寻租规模不断扩大，甚至干脆成为明目张胆的抢夺。两座大山带来业主居民的生活成本不断提高、财产损失不断加大。这必将导致业主居民对服务的购买意愿大幅下降。

　　只有社会治理的大幅发展才能阻止这种下滑趋势。社会组织要求合作企业的经营更为透明，把暗箱变成了明箱。透明的经营防范了行政权力的贪腐。在治理好的小区，物业服务合同是透明的酬金制合同。政府部门对物业企业的摊派变得困难。因为合同上要求物业企业必须与业主委员会沟通这笔资金的使用是否符合规范，甚至还需要召开业主大会，这笔钱去向将路人皆知。业主委员会找政府商议，把决策困难告诉政府，政府摊派就此撤销。

　　反之，越是限制社会发展，问题就越严重。专项维修资金由业主们在买房时缴纳，归集到政府由其代管，用于小区大修、更新与紧急维修。在缺少社会治理的情况下，这笔资金的缴纳义务，在业主之间并非公正。在北京，某小区业主要求房管局提供本小区所有专项维修资金账户的缴费信息，但是房管局说涉及隐私而不提供。官司打到法院，法院也含糊其辞。其实大家都明白，每个小区都有一批政商关系户根本不缴纳专项维修资金，也不尽业主义务。房管局连最基本的社会公开都做不到，宁愿选择保护非公正而放弃其公义。

　　更有甚者，在北京丰台区，六个小区（优筑小区、彩虹城、彩虹街区、珠江峰景、华源新第、玺萌丽苑）发生了3842万专项维修资金被物业企业与官员通过伪造业主签名、伪造程序文件而盗用的案件。刚开始，各个小区业主们的维权是分散的、独立的，维权极其艰难。最后经过六个小区的业主委员会联合起来，顶住各种压力，发动各种力量，集体坚持不懈地做北京市住建委、房管局的工作，才使得政府部门能积极作为，最终将丰台区房管局的涉案官员抓获。这个案件，只是维修资金被盗用的冰山一角。现在业主们已经明白，尽管自己是专项维修资金的主人，但最大受益方不是自己而是政府与物业企业。于是，表面上的专项维修资金使用难、征集难，其实是大众对权力滥用的抵抗。没有社会组织的监督，政商关系毁坏了行业公信。这种情况下，还有哪个业主在第一笔维修资金花完之后再次归集呢？物业管理中核心的专项维修资金制度，将如何延续？

将物业管理纳入社会治理（三）

　　四、社会治理减缓政民冲突

　　因为住宅小区的物业管理属于公共事务与准公共事务范畴，“公信”则是这类事务治理得以持续的核心要素。然而公信的建立，不是只要有了“政府管控”就能实现的。因为公信的实质，乃是各方——包括政府作为一方的——互惠公约的建立与维护。他需要在各方参与、自愿遵守的基础上，共同建立起各方共识的相互透明的“证据体系”（或者说“公据”体系），以持续证明大家在相互互惠中合作，由此公信才能形成。

　　缺乏公信公据，管控式的城市管理难以建立其可信的官民互惠关系。官民之间很容易陷入难以自拔的互害冲突里。许多小区的业主与街乡的冲突，就存在典型的囚徒困境的特征。

　　前面的讨论已经知道，在这种缺乏社会组织的管控体制里，官商关系非常密切，官民之间的互惠关系已经被破坏。官员利益除了包括体制内的升迁，还有相当重要的企业给予的经济回报。而居民利益则很简单，就是要长期安居于本地。一旦官员与居民发生冲突（比如政府停止了有可能想更换物业企业的业主委员会的工作）。在缺乏沟通、缺乏公信的情况下，两者都会认为互惠不存在，继续冲突下去是最佳决策。

　　官员策略的核心是维系现有城市管理体制，这是他的利益来源。官员会认为，只要阻碍业主委员会选举的任务完成，就可以获得领导认同与利益集团的经济奖励。因此不论老百姓是否继续对抗，官员选择对抗策略——阻碍选举——才能确保利益最大化。居民则认为，他们需要建立约束官员、体现居民长期利益的机制。这个机制可以调动上级监督下级、政府监督市场以保护居民利益。要想获得这个机制，居民们需要集体行动展现力量。如果不继续展示集体力量直到机制形成、或者给这个官员足够惩罚，大家就会担心，即便官员暂时停止了阻碍选举的行为，但由于有效保护居民利益的体制没有实现，未来官员欺上瞒下再次行动的可能依然无法消除。这一策略的核心则是打破现有城市管理体制。于是，不论官员是否愿意停止冲突，居民继续采取对抗策略才能确保利益最大化。两方立场差异很大，又缺乏中间的沟通。策略选择的结果，就是各自坚持原有对策，于是两方就继续陷入更为激烈的冲突之中。

　　破除这种困境的办法，只有建立起足够强大的社会组织。首先，在社会组织强大的情况下，官员的升迁要依据社会的意见；而寻租则受到高成本高风险的制约；获得社会认同的官员，可以有更好的长期当政与发展机会；个人待遇亦可以回归市场化。因此，官员的收益，不再是仅仅来源于官僚体系内部与市场寻租。于是官员增加了与大众沟通的愿望，大众对其信任亦经由社会组织的公开监督而建立，由此具备了互惠合作的基础。同时，社会组织克服了居民高度分散、利益多元、缺乏必要监督知识、与政府之间难有日常交往的不足，形成了稳定的信息交流、矛盾弥合的渠道。社会组织为谋求自身长期发展，客观上形成了组织理性，亦大幅削弱了谣言的聚众感染力。因此，大力发展社会组织，使之作为民官相互沟通的一个可信任的载体，并使得这个载体成为民官之间的互惠的“共同利益”，在打破体制与维系体制之间建立起可以动态调校的机理，才能起到对政府偏执与对大众偏执的回牵作用。

作者介绍

　　陈剑军，业主专业委员会顾问，北京大学光华SIMBA，致力于小区治理的实践与理论研究，曾参与起草《北京市物业管理条例》建议稿，著有《城市住宅小区物业管理立法思考》、《从集权式治理到开放式治理：封闭式小区的问题与治理之路》等多篇著作，获《住宅与房地产》杂志社“2016年度十佳推动幸福社区建设年度人物”。

说的好！顶你！

扫黑除恶，先除物业

说到点子上了

物业公司是不是黑社会把控？

业委会就是另一个物业……