来点魄力吧，转自方塘智库关于西咸一体化的文章

文丨叶一剑（方塘智库创始人）

近来，关于西安咸阳一体化（简称：西咸一体化）的话题在陕西尤其是西安和咸阳当地又热了起来，再次引发广泛讨论，尤其是当地活跃的新媒体和自媒体，更是开足了马力给予关注。

记得去年底我到西安参加一个城市论坛，在后面的媒体采访环节，在场的媒体提问的话题几乎全是关于“西咸一体化”的，以至于我当时开玩笑说，这么多年过去了，虽然“西咸一体化”的推进在全国城市和区域一体化实践案例中已经明显表现出滞后甚至是负面案例的色彩，但绝对可以算得上是西安当地新媒体的流量担当之一，什么时候发现流量下降了，就可以把“西咸一体化”的话题翻出来做一做，马上就会引发很多关注，而且表达情绪热烈，观点分歧明显，宏观中观微观兼顾。

当然，最近“西咸一体化”的相关话题之所以引发如此多的关注，显然是有一些实质性新消息和动态做支撑的，并非全是一些捕风捉影没事找事的流量炒作之异动。在我看来，明显的原因至少有四点：

其一，与陕西省和西安、咸阳主要领导的最新关注和表态有关，尤其是新任领导的关注和表态，更是给“西咸一体化”接下来的可能提供了新的政策设计空间、市场投资空间和民间想象空间。很多媒体、市场机构和观察人士显然注意到了这些新的关注和表态，更何况相关主要领导一年来在多个场合频繁提及，并将“西咸一体化”的推进与整个陕西省的高质量发展直接关联起来。

其二，“西咸一体化”经历了这么多年的推进和发展，已经形成了复杂的存量利益格局，包括但不限于存量的空间格局、投资格局、行政格局和人事安排格局等，任何新的调整和重塑都是对存量利益格局的调整和重塑，从相关个体到相关机构，从西安咸阳两市到陕西省有关部门，都可谓是身在局中，而这些“局中人”又会带动更多的“局外人”和利益相关者深度关注此话题。

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其三，与多项和“西咸一体化”直接或密切相关的具体政策措施的出台有关，这些政策措施的出台，虽然有些不是直接针对“西咸一体化”，聚焦的问题也不全在“西咸一体化”，但很多政策措施的指向和目标导向都与“西咸一体化”有直接关系，并据此规划成立了一些专门的机构和平台，直接到了执行端，这就意味着将会有一系列具体事项和平台落地，新一轮实质性的“西咸一体化”已经开启了。这种情况下，没有引发更多关注和热烈讨论才是不正常的。

其四，与民间多年来关于“西咸一体化”问题所积累的大量情绪有关，这些年来，关于“西咸一体化”的话题在西安咸阳两市甚至是陕西省，显然已经成为一个关注度较高的公共话题，不仅几乎每个人都可以谈几句自己的观点，而且，经过这些年的反复讨论和争辩，几乎每个参与讨论的个体和群体，都形成了自己关于“西咸一体化”的认知、预期和分析框架，这客观上已经让“西咸一体化”成为一个越来越难以达成共识的问题，以至于让“西咸一体化”变成了一个讨论门槛不高但决策门槛越来越高的问题。

在此背景下，近日我在接受西安当地一家媒体的采访时，就新发展阶段推进“西咸一体化”谈了几点自己的看法，在此继续做些延伸，提出以下几点思考和建议：

其一，应该说，“西咸一体化”无论是概念的提出还是实际推进，在国内都算是比较早的，也一度是国内很多地区和城市做城市一体化发展规划时经常引用的案例，学术界也给予了较多的关注，但这么多年过去了，“西咸一体化”在很大程度上成了国内城市和区域一体化发展的典型的失败案例，在学术界和规划界开始经常被当作负面案例来对待（大家的感受之一是，不但越来越复杂，而且总是变来变去，越来越看不懂了），这是西安咸阳两市乃至陕西省政府方面需要有所警惕和反思的，甚至需要加大与规划界、研究界和学术界的沟通，增加互动和开放式研究。

在国内区域一体化和城市一体化发展开始进入新的阶段和周期，尤其是随着包括轨道交通在内的立体交通基础设施在都市圈甚至城市群尺度下的规划布局和实际运营，国内的城市和区域一体化发展不仅成为了更多城市之间和区域经济转型的普遍性的战略与规划选择，而且，很多城市和区域的一体化进程和节奏明显加快，进入了快车道，基于此背景，在我看来，“西咸一体化”到了一个必须快速推进和实质性推进的阶段，避免最后真的成为中国区域经济和城市发展的一个负面案例，甚至是一个“笑话”。

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其二，在新的发展阶段，尤其是考虑到这几年西安的整体性崛起、开放度提升和一系列新发展平台的建设运营，西安在很多领域客观上已经具备推动周边地区城乡转型发展和高质量发展的城市级的资源配置平台属性，甚至扮演了辐射带动西北地区和“一带一路”沿线地区转型发展的角色。

在此背景下，无论是咸阳官方还是民间，都需要对咸阳在“西咸一体化”过程中所可能带来的利弊得失做出重新评估。对此，我的观点非常明确：利肯定大于弊，得肯定大于失，而且，咸阳如果不能尽快拥抱西安，充分的利用和发挥西安在很多方面的资源配置能力和效应，咸阳几乎没有可能独立获得更大的转型发展突破。其它不说，单看西安和咸阳之间在科创资源方面的巨大落差就知道了。

所以，咸阳各界需要对此有清晰的认知，以免贻误转瞬即逝的战略机遇期和机会窗口期。如果说当年流行的一个说法是“谁把咸阳弄没了谁是历史的罪人”的话，那么今天和未来一个很明显的预判是，“谁阻挡了西咸一体化，谁将在大概率上成为历史的笑话或罪人”。

其三，无论是城市群还是都市圈（尤其是都市圈）概念的提出和战略推进，客观上都在保持咸阳作为一个独立城市定位和地位的前提下，为新时期更加深入的推进“西咸一体化”发展提供了新的话语体系和认知框架，甚至是情绪承载。说白了，无论是城市群还是都市圈，都为咸阳作为一个地级市或者说省域副中心城市的独立发展留出了足够的决策空间。所以，没必要一谈一体化就想到西安咸阳合并，然后就分成两派开始争吵甚至是对骂。

更何况，无论是从既有的相对成熟的都市圈发展实践来看，还是从大量专业的都市圈研究成果来看，都可以为“西咸一体化”的高质量推进提供很多具体的方法论层面的支撑，甚至是直接的政策设计和项目规划层面的支撑，可谓是具备了天时地利人和。如果此时不更具实质性的推进，还要等到什么时候才进一步实质性推进呢！所以，我坚定的认为，今天的“西咸一体化”与其说是一个战略问题和技术问题，还不如说一个选择问题——这是一个选择题，而不是一个没有标准答案的问答题。

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其四，关于新阶段推进“西咸一体化”不能回避也无法回避的两个重大而关键问题——西咸新区的定位与走向问题和开发区的运营管理体制改革问题（当然，这两个问题背后又都涉及到这几年区域和城市发展中颇受关注的省域范围内行政区划调整的问题），我的观点也比较明确。

先说西咸新区，作为一个国家级新区，无论是从一开始设立的战略定位、规划逻辑和发展目标来看，还是从西安全面代管之前，外界（尤其是陕西省外）对西咸新区的区域品牌认知而言，都是一个城市级的和城市化的品牌存在，在产城融合、城市竞争、都市圈、城市群等概念越发成为省域经济体和国家经济体发展战略决策的主流导向背景下，陕西省完全应该更加珍视这样一个更具现代性、创新性，且经过多年努力在全国已经具有较大影响力的城市级的和城市化的品牌的独立存在。

毕竟，对于陕西省的区域经济和城市发展而言，除了西安外（西安也就是这几年才开始真正摆脱了单一的古都城市的标签，开始在经济体量、国际时尚、现代消费、硬科技、文化创意、生态文明等领域获得较大突破，并重塑了其城市品牌），几乎找不到第二个能够兼具国际化、现代化、创新性、人文性、生态化等现代城市常规标签中三个或两个标签的城市，在这个方面，作为一开始就以新区新城定位的西咸新区，至少在外界的品牌认知上，应该说已经具有了较好的基础。

而随着以西交大西部创新港的快速发展和陕西省创新平台秦创园为代表重大项目和平台的布局，西咸新区客观上已进入了新的发展阶段，接下来，哪怕是仅从空间承载便利性来看，更多来自省区联动的模式，无论是对陕西省而言还是对西咸新区和全省区域经济均衡发展而言，都是更具战略合理性和市场合理性的选择（更何况，西咸新区存量负债的化解和增量产业的导入恐怕也都需要省级层面的协调）。

至于说在新的发展阶段和陕西省构建新的发展格局过程中，如何协调和平衡西安国家中心城市建设、西安都市圈建设、陕西省省会城市建设、“一带一路”枢纽城市、古都现代化发展、全球科创中心建设、新兴产业布局、省域经济高质量等多重战略规划和发展目标，并将这些规划在时空坐标中给出合理的安排，确实是一个比较复杂的问题，在此就不做进一步讨论了。不过，也正因为比较复杂，在我看来，这也是陕西省迫切需要重新梳理并给出明确答案的问题，不然的话，会直接影响很多决策的系统性和协调性，甚至会左右掣肘、前后矛盾。

其五，关于陕西省和西安市的开发区运营管理体制问题（基于前面的分析，我并不觉得西咸新区的问题是开发区管理体制的问题，至少不是最重要和最显著的问题，所以，不应该将西咸新区问题放在园区经济和开发区管理体制改革的框架下来分析，但在西咸新区划归西安市代管后，西安市和陕西省对开发区管理体制的改革，会直接影响到西咸新区何去何从的问题，所以，最后一点还是谈一下我对开发区运营管理体制问题的看法）。作为有着较多园区经济布局的西安市，这确实是一个非常重要的问题，其它不说，这些园区的人事安排就“是个问题”，有的园区管委会的负责人是市委常委或其它主要领导，有的不是，有的以前是，后来不是了，以至于媒体圈私下讨论时，就有人开玩笑说，有些园区可能比行政区还行政区。在新的发展阶段，这显然是需要解决的一个问题。

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当然，关于西安的园区经济管理体制问题，虽然有西安的特殊性，但也要看到全国层面的普遍性，既要历史性的看，也要前瞻性的看。

历史性的来看，中国以开发区为代表的园区经济经过这么多年的发展、转型和调整，其管理模式基本上呈现三种格局：一是彻底的行政复归，在原来的园区成为一级行政机构，二是不断弱化园区管委会的行政职能和属性，更强调公司化运营和服务，三是目前很多园区依然流行的管委会和平台公司两块牌子，行政化和公司化兼备。就目前来看，第三种情况居多。但居多并非就意味着合理并将长期存在。

前瞻性的来看，第一种和第二种或将成为主流，尤其是随着这几年一些地方政府在招商引资和产业运用中（靠卖地和房地产开发的时代已经过去了，“得产业者有未来”已经成为地方政府的普遍共识），通过地方国有产业平台公司的投资和运营取得较好效果，并产生越来越明显的示范效应，在此背景下，承担一定行政服务和社会治理功能的开发区管委会的弱化，甚至被取消，在园区经济发展中更多承担土地开发功能的平台公司转型为产业投资和运营公司，或将成为一种决策趋势，让政府的归政府，让企业的归企业，将成为越来越多的开发区所在地方政府的选择，并将综合性的园区运营模式最终推向政企分离的模式。

而且，就像当年房地产市场火爆的时候，到处都是房地产公司一样，随着产业运营变得越来越重要，大量的民营产业运营和服务公司和团队开始出现，这在客观上也会推动并加快地方政府针对开发区运营管理实行更加彻底的政企分离的改革节奏。

最后，回到新发展阶段推进“西咸一体化”发展的问题，总结一下我的主要结论：无论是从资源配置和品牌带动效应来看，还是从基础设施和科创资源红利来看，无论是从既有的案例示范和专业研究的支撑来看，甚至是从落实领导指示和确保政治正确的角度来看，“西咸一体化”都再次到了必须更大力度和更具实质性推进的时候了。

考虑到新的国家战略指向和全球区域经济发展表现，值得注意的关键点至少包括：充分发挥央地互动、省市协同、以省为主的战略引导、机制设计和资源配置的优势，尽快构建包括轨道交通在内的立体化交通基础设施；在城市群和都市圈的空间尺度和治理框架下，立足存量格局但又避免过度依赖存量格局，面向未来，顺应规律，培育以科技创新、新兴产业和市场运营为特点的增量活力，以增量活力带存量改革；破除对通过行政区划调整实现区域一体化的“迷信”，活用行政区划调整但又慎用行政区划调整；顺应真实的民意，坚守“以人民为中心”原则底线，但也防止被过度多元化的舆论和所谓的“民声”所“绑架”，以更大的决策勇气和战略定力，大力推进；每年锚定十大决策、项目或平台，常态化、具体化、专职化推进，抓铁有痕，步步为营，一年为期，三年为盼，五年为鉴。

一旦如此，必能久久为功，久攻必成。

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现在说什么都晚了，只能逐步把咸阳纳入西安才能一体化，否则西咸分化、咸阳人口持续流失的趋势没法变。
在西安人口增加的情况下，咸阳人口也有所增加，这是一体化成功的最重要标志，而咸阳人口反而流失，说明西咸分化在加剧。而修路建地铁连通两城，也只是把咸阳变成睡城而已，并非实质上的一体化。看看长三角，上海把苏州人口吸走了吗。

多年来西咸新区之所以在七个国家级新区中发展缓慢垫底，最主要的原因是隐性行政壁垒阻碍发展进程，在资源有限的前提下关注更多的是自己的亲儿子，现在各级领导胸怀大局，西咸新区发展才逐步走上快车道，但行政区划不调整始终存在扯皮内耗，现在西咸新区西安直管区的人口、GDP、行政、干部任用都归西安，甚至直管区限购后咸阳户口也买不了西咸新区的房，试想还留着空有咸阳头衔的行政区划有什么用，不尴尬吗，新区老百姓的身份也很尴尬，就算领导再胸怀全局，也有亲儿子干儿子之分吧？

看内容跟实际的发展如何                                                                                                  

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啥时候看民政厅的领导去开会并按时间表来落实了，西咸一体化就真不远离了。

西安市疫情发布中风险含西咸新区沣东新城奥林匹克花园，这儿发生的一切都和咸阳没啥关系，咸阳在西咸新区的行政区划也是徒有虚名，即然西安合并咸阳遥遥无期，调整西咸新区西安直管区的行政区划迫在眉睫，有利于促进西咸一体化发展

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青源 发表于 2021-12-17 19:20
西安市疫情发布中风险含西咸新区沣东新城奥林匹克花园，这儿发生的一切都和咸阳没啥关系，咸阳在西咸新区的 ...

谁说奥林匹克花园的一切都跟咸阳没关系？人大政协法院，孩子参军都属于秦都，前段时间公安系统报个集资案行政地址也只能选秦都。

青源 发表于 2021-12-17 19:20
西安市疫情发布中风险含西咸新区沣东新城奥林匹克花园，这儿发生的一切都和咸阳没啥关系，咸阳在西咸新区的 ...

本来不想说什么，但每天后卫寨到上林路，西安应该把西咸新区西安直管区划为西安直管区，不然为什么把西咸新区沣东新城奥林匹克花园划为中风险区。

青源 发表于 2021-12-17 19:20
西安市疫情发布中风险含西咸新区沣东新城奥林匹克花园，这儿发生的一切都和咸阳没啥关系，咸阳在西咸新区的 ...

应该把西咸新区西安直管区划为西安行政区。